Подходы и основные задачи территориального планирования на современном этапе развития градостроительства

А. Г. Дедков

В статье рассмотрены основные подходы территориального планирования на современном этапе развития градостроительства, кратко описывается история возникновения и хронология развития каждого из них, а также обобщаются и систематизируются основные критерии подходов. На основе анализа подходов ставится вопрос важности участия населения в процессе развития территории. В статье делается вывод о целесообразности применения того или иного подхода территориального планирования в контексте проблематики развития городов в период развития градостроительства с конца XIX века по сегодняшний день.

Территориальное планирование является одной из ключевых областей градостроительства. Цель территориального планирования – рациональное размещение различных архитектурных, строительных и ландшафтных проектов в пределах определенных границ.

К настоящему времени общемировая градостроительная практика имеет определенный багаж инструментов и подходов, позволяющих качественно развивать городские территории. Однако в каждом из приведенных ниже подходов фигурирует общая проблематика – процент вовлечения жителей в процесс создания города, а также проблема взаимодействия жителей и профессиональных градостроителей в целом. Какие же механизмы наиболее эффективно регулируют процесс территориального планирования, какие подходы к созданию качественной городской среды могут быть наиболее эффективно применены в российской современной градостроительной практике? Изначально рассмотрим несколько основных подходов к территориальному планированию, существующих на данный момент развития градостроительной мысли, каждый из которых наилучшим образом решал градостроительные задачи своего времени.

Рационально-комплексный подход

Первым таким подходом является рационально-комплексный подход. Он был сформулирован в рамках течения «Рациональное планирование», которое просуществовало с 1890 по 1960 гг. Это течение было организовано благодаря общественным деятелям в Великобритании, которые боролись за введение централизованного планирования городов для нивелирования последствий роста промышленности в них. После успешной реализации ряда проектов по организации территории посредством рационального планирования в Великобритании, идеи рационального планирования распространились по всему миру. В дальнейшем этот подход восприняли такие известные архитекторы, как Ле Корбюзье и Ф.Л. Райт, что привело к появлению идеи функционального зонирования, созданию некой искусственной среды, части которой различаются по своему назначению [4].

Каркас данного течения состоял из небольшой группы высокоспециализированных технических специалистов в области архитектуры и строительства, хотя в некоторых группах течения в его состав входили финансовые агенты и политические деятели. В рамках движения были сформулированы методы количественной оценки, прогнозного моделирования и проектирования, на основании которых и осуществлялось территориальное планирование в различных городах.

Фокус данного подхода был направлен на улучшение искусственной среды посредством учета ключевых пространственных характеристик, таких как транспортное движение, степень естественного освещения и других [9]. Однако широкая общественность не могла участвовать в подобном планировании, так как созданный аппарат оценки был труден для понимания без специальной подготовки [6, С.29]. В связи с этим возникла ситуация, в рамках которой небольшая группа людей решала проблемы большой группы, подчас не учитывая интересы большинства. Так движение рационального планирования начало терять свою силу и угасло к середине ХХ века.

Синоптический подход

В середине ХХ века растет популярность других подходов к территориальному планированию. Один из таких подходов – синоптический. В основе синоптического подхода также лежало рациональное планирование, однако оно подчеркивало значимость всестороннего анализа, а значит, и участие общественности в градостроительстве.

Синоптическое планирование имеет четыре ключевых элемента:

1. Организация – определение целей и задач исследуемой территории;

2. Анализ среды – в том числе количественный анализ ресурсов;

3. Поиск альтернативы – анализ наличия «обходных путей» в организации территории при реализации различных сценариев;

4. Сопоставление целей территории и наличествующих ресурсов [10, С.290].

Однако в синоптическом подходе все еще присутствовала идея о некой единой общественной нужде, а значит, существовало представление, что ее можно удовлетворить посредством градостроительных решений. Вследствие этого участие общественности в организации территории было ограничено спорадическим участием малых групп населения в процессе принятия градостроительных решений.

Важно отметить, что ключевые элементы синоптического планирования являются неотъемлемой частью при подходах к градостроительному проектированию и подготовке градостроительной документации и на сегодняшний день. Ниже представлены современные этапы разработки документации (рис. 1). Этап создания мастер-плана (концепции развития) территории* – относительно новый этап градостроительного проектирования, когда в течение короткого промежутка времени разрабатывается основная идея и вектор развития территории без детальной проработки.

Рис. 1. Рекомендуемый порядок подготовки документации по планировке территории

Поэтому определение целей развития территории сегодня начинается с исследования территории* и формирования концепции ее освоения. Этот элемент синоптического подхода позволяет установить границы и параметры планируемой территории. Постановка задач по разработке документации территориального планирования необходима, прежде всего, для того, чтобы оперативно, без лишних затрат и корректировок начать подготовку градостроительных концепций и решений, а также на выходе получить четко сформулированное задание на разработку документации по планировке территории.

Анализ среды, как элемент синоптического подхода, должен учитывать все возможные факторы экономического, социального, экологического влияния и прочие условия территории (табл. 1). Предпроектный анализ выявляет не только ограничения и обременения территории, но и положительные и сильные стороны, которые способны оказать синергический эффект при правильном взаимодействии, и на которые необходимо акцентировать внимание и учитывать в первую очередь.

Таблица 1. Возможные виды исследований в составе исследований территории

Проработка сценариев и их вариаций также является важной и значимой частью современного градостроительного проектирования. Шаблонный подход не работает на разных территориях, каждая территория требует индивидуального подхода. Различные сценарии позволяют оценить варианты «жизни территории», возможные пространственные, объемно-планировочные и функциональные решения – от основной функции до второстепенных, которые являются сопутствующими, а также приумножают положительный эффект от совместного существования, создавая привлекательную, безопасную и благоприятную городскую среду (рис. 2).

Рис. 2. Элементы, требующие проработки и учета при подготовке сценариев развития и функционирования территории

Инкрементальный подход

Другой реакцией на недостатки рационального планирования стал инкрементальный подход. При этом инкрементальный подход был не удовлетворен также и синоптическим подходом к планированию. Дело в том, что сторонники инкрементального подхода усомнились в необходимости применения в градостроительстве планирования как такового.

Основоположником инкрементального подхода считается политолог Чарльз Линдблом [5]. В 1959 году выходит его работа под названием «Наука путаницы» («TheScienceofMuddlingThrough»), в которой политолог не нивелирует заслуги человеческого разума, способного строить планы, но оспаривает возможность их потенциального применения в градостроительстве. Он полагал, что территориальное планирование вносит путаницу в организацию общественных территорий вследствие того, что город является сложной и постоянно меняющейся системой. А значит, что учет всех факторов, влияющих на территорию, невозможен.

Линдблом предлагал отказаться от планирования в области градостроительства, а действовать методом проб и ошибок, проводя постоянный мониторинг эффективности внедрения тех или иных территориальных решений. Как считал Линдблом, благодаря такому подходу становится возможным реально оценить реакцию общественности, которая полностью или почти полностью игнорировалась в рациональном и синоптическом планировании.

Однако инкрементальный подход также был подвергнут критике. Благодаря статье американского социолога Амитая Этциони «Смешанное сканирование» возникает одноименное направление в территориальном планировании, которое учитывает наработки как рационального, так и инкрементального подхода. Этциони утверждал, что совмещение элементов этих двух подходов возможно посредством смешанного сканирования, которое представляет собой процесс планирования, организованный на двух уровнях: тактическом и стратегическом. Тем самым, как считал Этцони, он может реализовывать функциональность, которой добивался Линдблом, и составить некоторый план действий, который лежал в основе рационального инкрементального подхода. Одним из наиболее значимых достоинств данного подхода был учет элементов риска, которые связаны с градостроительной деятельностью [8, С.35-53].

При этом в данном подходе все же не удалось добиться учета интересов общественности, необходимость в котором стала очевидна еще на этапе рационального планирования. Как поясняет Маркус Б. Лейн, исследователь территориального планирования, в подходе смешанного сканирования все еще роль «планировщика» намного больше, чем роль людей, которые будут на планируемой территории находиться. Более того, в подходе не ставится цель достижения консенсуса между точками зрения условного «планировщика» и людей, а значит и не достигается создание благоприятной городской среды [10].

В 1960-х годах юрист Пол Давыдов выдвинул предположение, согласно которому в процессе диалога, в котором участвуют группы людей, как правило, не задействовано большинство участников дискуссии [7, С.331-334]. Давыдов ратовал за изменения в порядке рассмотрения социальных процессов и за то, чтобы все люди в равной степени принимали участие в планировании. Несмотря на то, что Давыдов рассматривал скорее политические процессы и хотел призвать к учёту требований социальных групп, чьи интересы зачастую не учтены, данная практика была применима и к вопросу территориального планирования [7, С.335].

Таким образом, критика смешанного планирования не заставила себя долго ждать, и начали формулироваться другие подходы к территориальному планированию, которые бы учитывали недостаток вовлеченности общественности в вопросы градостроительства. Среди них: коммуникативная модель, транзакционная модель и модель переговоров. Несмотря на некоторые отличия, все эти подходы к планированию ставили перед собой задачу объединения условного «планировщика» и общественности в одном лице. Иными словами, именно на общественности теперь лежала задача планирования, а те, кто прежде занимались планированием, несли на себе преимущественно-коммуникативные функции. Между «планировщиками» и общественностью велся диалог, из которого планировщики могли вынести ценную информацию о возможностях развития территории, ее благоустройства. Данный подход, действительно, позволил увеличить вовлеченность жителей в территориальное планирование, однако подобные общественные дискуссии требовали много времени и человеческих ресурсов.

Рассмотренные выше подходы к территориальному планированию формировались на базе противоречий между необходимостью долгосрочного планирования и постоянно изменяющимися потребностями человека. Долгосрочное планирование выгодно по экономическим и политическим причинам, но в силу того, что оно осуществляется в сложной системе с массой факторов, оказывающих на нее свое воздействие, оно потенциально рискованно и может обернуться резкой критикой со стороны общественности. Так, например, произошло в Сент-Луисе, когда жители возмутились сносом жилищного проекта Pruitt-Igoe как мерой в рамках городской скоростной застройки [6, С.29].

В контексте дискуссий о наилучшем подходе к территориальному планированию нередко высказывалось мнение о том, что город представляет собой свободный рынок, который может действовать по его законам. Любая теория планирования равноценно ставит перед собой такие вопросы, как оптимальное размещение застройки и зеленых зон, размеры пешеходных пространств и т.д. Однако наиболее радикальное прочтение рыночной теории планирования нередко отдает ведущую роль застройщикам, которые, как это задумывалось, не могут не учитывать нужды общественности, так как именно от нее зависит их прибыль. Такой подход быстро проявил свои недостатки, так как застройщики ориентировались на бизнес, большое влияние получили крупные корпорации. Вследствие этого организация территории города не способствовала комфорту ее обитателей.

Очевидно, что среда города складывается постепенно в процессе его исторического развития благодаря длительному коллективному труду архитекторов, инженеров и строителей. Планомерное градостроительство, как правило, предполагает творческую и культурную преемственность. Это важно, в первую очередь, для сохранения исторического наследия и поддержания единого архитектурного ансамбля города. Однако это – несколько утопическое представление о территориальном развитии. Несмотря на то, что градостроительная деятельность, главным образом, направлена на сохранение облика города, она вместе с тем ставит перед собой задачу трансформации территории под современные нужды. Подобный процесс трансформации нередко протекает по неожиданным сценариям, вследствие чего город наполняют новые архитектурные формы и инженерные решения.

К примеру, смена фокуса градообразующих объектов в больших агломерациях от промышленных объектов к административно-офисным районам привела к необходимости переноса или адаптации множества промышленных зданий в черте города: заводов, фабрик и мануфактур. Вследствие чего реновация промышленных объектов стала важным направлением в градостроительной политике, которая осуществлялась, как правило, с учетом социально-экономического потенциала реконструируемой территории. Иными словами, новое назначение бывших промышленных зданий и их территорий предполагало культурно-досуговую, а иногда и жилую застройку.

Чаще всего это связано c тем, что с расширением территории города расширяется и его центральная часть, в которой, как правило, сконцентрированы наиболее значимые объекты городской среды. Соответственно, ценность ряда территорий внутри центра растет, при этом она может использоваться для промышленных объектов, которым зачастую хоть и экономически выгодно подобное расположение, но их конкурентное преимущество по сравнению с жилой застройкой невелико. Таким образом, площадь становится настолько финансово привлекательной, что со временем неизбежно переходит в руки девелоперов, если это позволяет внутренняя политика государства.

Скорость окупаемости при реконструкции таких объектов, как правило, бывает в два раза выше, а затраты на единицу производственной мощности на 30% ниже, чем при новом строительстве. При этом подобные работы по реконструкции отличаются более высокой трудоемкостью, чем при новом строительстве; а затраты времени в 1,5–2 раза меньше [1]. Для реализации подобных проектов, как правило, привлекают архитекторов с мировым именем, что, с одной стороны, позволяет еще больше увеличить экономический потенциал территории, а с другой – адаптировать площадь под новые функции с учетом многолетнего опыта архитектора и его команды.

Не стоит полагать, что вышеописанные теории уходили из инструментария градостроителей по мере своего устаревания. Скорее, стоит рассматривать их как линейное развитие подхода к планированию как таковому, который, скорее всего, не может принять единой и универсальной формы. Сегодня мы можем заметить единовременное использование этих подходов по всему миру, нередко и в пределах одного государства, так как, например, в некоторых городах еще не возникали проблемы, связанные с рациональным планированием, или на них пока что не обращают внимания.

В Российской градостроительной практике, согласно Градостроительному кодексу, любые проекты утверждаются после этапа публичных общественных слушаний. Однако в реальности существует определенный перечень проблем, уменьшающий процент вовлечения местных жителей в участие в градостроительной деятельности. Среди основных проблем можно озвучить такие, как несвоевременное уведомление о начале публичных слушаний, из-за чего большинство местных жителей не знает о месте и времени начала мероприятия; очные слушания могут проводиться в неудобном месте или в неудобное для работающего населения время; участие в слушаниях небольшой группы жителей, из-за чего не учитываются интересы других групп населения и т.д.

В 2019 году в Москве было принято решение запустить процесс проведения публичных обсуждений в электронном формате путем публикации материалов в сети Интернет. Уже в 2020 году первые проекты планировки территорий по программе реновации были размещены на сайте «Активный гражданин» и тестировали новую систему. Была налажена обратная связь, с помощью которой все предложения и комментарии жителей доходили непосредственно до проектировщиков. Параллельно с электронными материалами, очная экспозиция также размещалась по утвержденному адресу. Благодаря такому подходу большее по сравнению с традиционным форматом количество жителей могло принять участие в обсуждении изменений городской среды. Также из-за упрощенной подачи материала и публикации систематизированной информации, людям без профильного образования было проще разобраться в материалах проектов и понять суть предлагаемых изменений городской среды. Таким образом, можно надеяться, что в перспективе процесс вовлечения жителей в градостроительный процесс в России будет максимально удобным и продуктивным, ведь цель любого градостроительного изменения – комфорт и достойный для жизни человека уровень качества городской среды.

В итоге, несмотря на разнообразие подходов к территориальному планированию, можно выделить его основные общие задачи:

1. Развитие территории (в том числе социальной и производственной инфраструктуры);

2. Восстановление, сохранение и использование историко-культурного наследия;

3. Улучшение экологической ситуации и охрана природных ресурсов;

4. Развитие транспортной сети и инженерной инфраструктуры.

Описанная эволюция подходов к градостроительной практике и задачи территориального планирования формируют ключевые выводы:

1. Градостроительство учитывает специфику отдельных городов и ориентировано на: экономическое развитие территорий, минимизацию негативного воздействия на экологию, сохранение исторического наследия, сохранение культурного наследия и поддержание эстетического облика города.

2. Система функционального зонирования устарела. Современные города нуждаются в смешанных территориях для реализации потребности своих жителей.

3. Дискуссия о подходах к территориальному планированию все еще продолжается в научном сообществе и на данном этапе позиционирует вовлеченность общественности как необходимое условие устойчивого развития города.

4. Город является сложной системой, на функционирование которой влияет множество факторов. Учет как можно большего числа факторов, анализ путей их потенциального влияния на территорию и предвосхищение ее будущего развития позволяет сформулировать наиболее точный и эффективный план территориального развития.

5. Город существует для людей, поэтому одной из главных задач градостроительной политики является учет нужд всех пользователей территории, как актуальных, так и потенциальных.

Литература

1. Гордей А.А. Необходимость и особенности реконструкции городских территорий, находящихся в производственном фонде действующих промышленных предприятий г. Белгорода / А.А. Гордей, Р.Г. Абакумов // Инновационная наука. – Уфа: Аэтерна, 2017. – Т.1. – №4. – С. 69–71.

2. Дом РФ. Стандарт комплексного развития территорий / Дом РФ, Strelka КБ. – Москва, 2019. – К.1. – Ч.1. – С. 22–35. – UR:https://xn--d1aqf.xn--p1ai/urban/standards/printsipy-kompleksnogo-razvitiya-territoriy.

3. Дом РФ. Стандарт комплексного развития территорий / Дом РФ, Strelka КБ. – Москва, 2019. – К.5. – Ч.2. – С. 51–52. – URL:https://xn--d1aqf.xn--p1ai/urban/standards/printsipy-kompleksnogo-razvitiya-territoriy.

4. Рыбчинский В. Городской конструктор. Идеи города. – Москва: Стрелка Пресс, 2017. – 216 с.

5. Atkinson M.M. Lindblom’s lament: Incrementalism and the persistent pull of the status quo / M.M. Atkinson // Policy and Society. – 2011. – Vol. 30. – Issue 1. – Elsevier Publisher, 2011. – pp. 9–18. DOI: 10.1016/j.polsoc.2010.12.002

6. Black W.R. Transportation. A Geographical Analysis. – New York: The Guilford Press, 2003. – 375p.

7. Davidoff P. Advocacy and Pluralism in Planning // Journal of the American Institute of Planners. – 1965. – Vol. 31. – Issue 4. – Taylor & Francis Publisher, 1965. – pp. 331–338.

8. Faludi A. The Rationale of Planning Theory. – Oxford: Pergamon Press, 1973. – 60 p.

9. Feingold D. The City Blueprint Approach: Urban Water Management and Governance in Cities in the U.S / D. Feingold, S. H. A. Koop, K. Van Leeuwen // Environmental Management. – 2017. – №61(7566). – Springer Puplisher, 2017. – pp. 9–23.

10. Lane M.B. Public Participation in Planning: an intellectual history // Australian Geographer. – 2005. – Vol.36. – Issue 3. – Taylor & Francis Publisher, 2005. – pp. 283–299.